Kluczowe ustalenia
- Senat RP 20 maja 2026 r. odrzucił wniosek prezydenta Karola Nawrockiego o zarządzenie ogólnokrajowego referendum w sprawie unijnej polityki klimatycznej. Za przyjęciem uchwały opowiedziało się 32 senatorów, przeciw było 62, jeden wstrzymał się od głosu. Wymagana bezwzględna większość wynosiła 48 głosów.
Źródło: wprost.pl
- Pełna treść pytania referendalnego brzmiała: „Czy jest Pani/Pan za realizacją unijnej polityki klimatycznej, która doprowadziła do wzrostu kosztów życia obywateli, cen energii i prowadzenia działalności gospodarczej i rolniczej?” Eksperci prawni, Biuro Legislacyjne Senatu i senator sprawozdawca krytykowali konstrukcję pytania jako „pytanie z tezą” — przesądzające o przyczynach wzrostu kosztów i sugerujące odpowiedź „nie”.
- Zgodnie z art. 125 ust. 2 Konstytucji RP referendum ogólnokrajowe może zarządzić prezydent wyłącznie za zgodą Senatu wyrażoną bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy senatorów. Po odmowie izby prezydent nie ma w polskim porządku konstytucyjnym instrumentu, który pozwoliłby mu samodzielnie ogłosić to samo referendum.
- W rezerwie celowej budżetu państwa na 2026 r. PKW zaplanowała 374 mln 900 tys. zł na organizację jednego ogólnokrajowego referendum. To samodzielne, niepołączone z innymi wyborami głosowanie kosztowałoby kilkukrotnie więcej niż referendum z 2015 r., które zamknęło się w kwocie od ok. 71 do 90 mln zł według różnych źródeł.
- Najwyższa Izba Kontroli w raporcie z 2024 r. ustaliła, że w latach 2013–2023 z aukcji uprawnień EU ETS do polskiego budżetu wpłynęło blisko 94 mld zł, z czego jedynie niecałe 1,3% (≈1,2 mld zł) przekazano bezpośrednio na cele związane z redukcją emisji gazów cieplarnianych. Około 90% wpływów wygenerowano w latach 2019–2023, gdy ceny uprawnień EUA gwałtownie wzrosły.
- Urząd Regulacji Energetyki w grudniu 2025 r. zatwierdził dla czterech sprzedawców z urzędu taryfę na 2026 r. ze średnią ceną energii dla gospodarstw domowych w taryfie G11 na poziomie 495,16 zł netto za 1 MWh. Łączny rachunek wzrośnie o ok. 3% rok do roku — głównie z powodu droższej dystrybucji.
- Bank Pekao SA w analizie „Polskę stać na Fit for 55. Nie stać nas na rezygnację” szacuje, że wdrożenie pakietu wygeneruje w Polsce do 2030 r. ok. 219,5 mld euro przychodów wobec inwestycji rzędu ok. 527,5 mld euro — co oznacza koszt netto rzędu 300 mld euro. Łączne nakłady inwestycyjne w polską energetykę do 2040 r. wskazywane przez Kancelarię Prezydenta to 3,5 bln zł.
Kontekst i tło
Wniosek o referendum prezydent Karol Nawrocki, wybrany w 2025 r. i zaprzysiężony 6 sierpnia 2025 r., skierował do Senatu na początku maja 2026 r. Pytanie miało dotyczyć unijnej polityki klimatycznej — pakietu „Gotowi na 55” (Fit for 55), zakładającego redukcję emisji gazów cieplarnianych w Unii Europejskiej o co najmniej 55% do 2030 r. wobec poziomu z 1990 r. Prezydent proponował, by głosowanie odbyło się 27 września 2026 r.
Polski system konstytucyjny zna dwie drogi zarządzenia referendum ogólnokrajowego. Pierwsza to droga sejmowa — Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy posłów. Druga to droga prezydencka, z której skorzystał Nawrocki — tu jednak warunkiem koniecznym jest zgoda Senatu wyrażona tą samą bezwzględną większością. Senatorowie obradowali nad wnioskiem pięć godzin. Sprawozdawca Stanisław Gawłowski (KO) odczytywał opinie ekspertów — prof. Barbary Wieliczko z Biura Współpracy Międzynarodowej Senatu oraz konstytucjonalisty prof. Marka Chmaja — które wskazywały, że pytanie jest „logicznie niespójne” i obarczone „wadami merytorycznymi”. Minister klimatu i środowiska Paulina Hennig-Kloska określiła wniosek mianem „festiwalu hipokryzji” i „politycznej chucpy”.
W tle stoi referendum z 15 października 2023 r., zorganizowane przez rząd Prawa i Sprawiedliwości razem z wyborami parlamentarnymi. Frekwencja wyniosła ok. 40% — poniżej progu 50%, który jest wymagany, by wynik był wiążący. Cztery pytania ówczesnego referendum również były krytykowane jako tendencyjne, ale formalnie umożliwiały odpowiedź „tak” lub „nie”.
Spór o przyczyny wysokich cen energii to nie tylko polityka, ale i arytmetyka. Polski miks elektroenergetyczny jest wciąż zdominowany przez węgiel kamienny i brunatny, których ceny rynkowe wybiły się w górę po inwazji Rosji na Ukrainę. Jednocześnie ceny uprawnień EUA w EU ETS wahają się od kilku lat między 60 a 100 euro za tonę CO₂, a polski sektor energetyczny emituje 0,8–0,9 tony CO₂ na każdą wytworzoną megawatogodzinę. Każdy z tych czynników osobno waży istotnie w kosztach hurtowych — żaden nie tłumaczy całości.
Szczegółowa analiza
Procedura — Senat odmówił, bo formalnie miał czym
Środowe głosowanie zamknęło prezydencką ścieżkę z art. 125 ust. 2. „Senat nie wyraził zgody na przeprowadzenie ogólnokrajowego referendum zaproponowanego przez prezydenta RP” — poinformowała na platformie X Kancelaria Senatu — „Za referendum opowiedziało się 32 senatorów, 62 było przeciw, a jeden wstrzymał się od głosu.” Liczby pasują do arytmetyki obecnej kadencji: koalicja rządowa (KO, Trzecia Droga, Lewica) dysponuje większością ponad 60 mandatów, klub PiS plus pojedynczy senatorowie wspierający prezydenta — kilkudziesięcioma głosami.
Senator sprawozdawca Stanisław Gawłowski (KO) przedstawiał obradom dwa typy zarzutów. Pierwszy — językowy: pytanie „Czy jest Pani/Pan za realizacją unijnej polityki klimatycznej, która doprowadziła do wzrostu kosztów…” zawiera presupozycję — zdanie podrzędne wprowadza tezę o skutkach polityki jako fakt już ustalony. Drugi — prawny: w polskim porządku jest ustawa z 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz.U. 2003 Nr 57 poz. 507), która w art. 2 ust. 2 mówi wprost, że referendum polega na udzieleniu „pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie albo pytania lub na dokonaniu wyboru między zaproponowanymi wariantami rozwiązań”. Implikacja: pytanie musi być na tyle jednoznaczne, by „tak” i „nie” odnosiły się do jednej, dającej się zidentyfikować decyzji. Pytanie z czterema członami (polityka klimatyczna + koszty życia + ceny energii + koszty działalności gospodarczej i rolniczej) i wbudowaną tezą tę jednoznaczność narusza.
Liczby Pałacu — koszt 527 mld euro i 3,5 bln zł do 2040 r.
W komunikacji Kancelarii Prezydenta padały dwie liczby. 527 mld euro kosztów wdrożenia Fit for 55 do 2030 r. — szef gabinetu Paweł Szefernaker podał ją podczas wystąpienia w Senacie, atrybuując do „analizy Banku PKO”. To pierwsza pomyłka komunikacji KPRP: raport pod tytułem „Polskę stać na Fit for 55. Nie stać nas na rezygnację” przygotował Bank Pekao SA (dawne Bank Polska Kasa Opieki SA), nie PKO BP. Według tej analizy cytowanej przez „Rzeczpospolitą” całkowity wydatek inwestycyjny dla Polski to ok. 527,5 mld euro do 2030 r., a prognozowane przychody w tym scenariuszu — ok. 219,5 mld euro. Różnica, czyli koszt netto, to ok. 300 mld euro. Autorzy raportu — przekornie w stosunku do narracji KPRP — argumentują, że „Polskę stać na Fit for 55. Nie stać jej na rezygnację”, bo rezygnacja oznacza utrzymanie zależności od importu paliw kopalnych i wzrost kar unijnych.
Druga liczba — 3,5 bln zł wydatków na politykę klimatyczną do 2040 r. — pochodzi z analiz cytowanych przez branżowy portal biznesalert.pl i powiązanych z programem rozwoju energetyki. To są łączne nakłady inwestycyjne na transformację sektora energii — obejmują budowę elektrowni jądrowych, morskich farm wiatrowych, modernizację sieci przesyłowych i dystrybucyjnych, magazynowanie energii oraz wodorowe technologie pomostowe. Tylko część tych nakładów wynika bezpośrednio z Fit for 55; znaczna część jest kosztem modernizacji starzejącej się polskiej infrastruktury, który byłby ponoszony niezależnie od polityki klimatycznej UE.
Liczby z drugiej strony — 94 mld zł z ETS, ale tylko 1,3% na klimat
Kontrnarracja krytyków referendum opiera się na raporcie NIK opublikowanym w 2024 r. Najwyższa Izba Kontroli zbadała gospodarowanie środkami ze sprzedaży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w latach 2013–2023 (do 30 maja 2023 r.). Łączne wpływy Polski z aukcji EU ETS wyniosły blisko 94 mld zł. Z tego — według klasyfikacji NIK — „jedynie niecałe 1,3% przekazano bezpośrednio na cele związane z redukcją emisji gazów cieplarnianych lub zarządzaniem tymi emisjami”. W liczbach bezwzględnych to ok. 1,2 mld zł wobec 92,7 mld zł trafiających do budżetu ogólnego.
Źródło: smoglab.pl
Reszta wpływów z ETS — według NIK i analiz wtórnych smoglab.pl, gramwzielone.pl, globenergia.pl — finansowała programy osłonowe (mrożenie cen energii, dodatki energetyczne dla gospodarstw domowych), rekompensaty dla sektorów energochłonnych, dopłaty do energetyki. Sama klasyfikacja „bezpośrednio na redukcję emisji” jest wąska — programy takie jak „Czyste Powietrze” czy „Mój Prąd” nie zostały w nią wliczone, choć pośrednio obniżają emisje. To sygnalizuje znaną w polskiej polityce energetycznej kontrowersję: środki z handlu emisjami wracały do gospodarstw domowych, ale jako ulgi w rachunkach, a nie inwestycje w niskoemisyjne źródła.
Drugi szczegół z raportu NIK ma znaczenie dla narracji o „nagłym wzroście kosztów”. Około 90% wpływów Polski z ETS wygenerowano dopiero w latach 2019–2023 — w okresie, gdy ceny uprawnień EUA wybiły się z poziomu kilku euro za tonę CO₂ do ponad 80 euro. To znaczy, że przez większość okresu objętego kontrolą NIK system ETS nie był istotnym obciążeniem dla polskiego budżetu — stał się nim w ostatnich pięciu latach, gdy reformy unijne (Market Stability Reserve, redukcja darmowych alokacji) wystrzeliły ceny w górę.
Ceny energii — co URE rzeczywiście zatwierdziło na 2026 r.
Minister klimatu Paulina Hennig-Kloska (Polska 2050) konsekwentnie argumentuje, że wysokie ceny energii w Polsce wynikają z zależności od paliw kopalnych i geopolityki, a nie z unijnej polityki klimatycznej. Pytana o referendum, w Senacie nazwała wniosek „festiwalem populizmu” i wskazała, że przeprowadzenie głosowania „nie pomoże w budowaniu odporności kraju na kryzysy i wzrosty cen gazu i ropy”.
Twarde dane URE pokazują, że odbiorca końcowy w 2026 r. zapłaci za sam prąd mniej, ale więcej za jego dostarczenie. Prezes URE w grudniu 2025 r. zatwierdził taryfy dla czterech sprzedawców z urzędu (PGE Obrót, Tauron Sprzedaż, Enea S.A., Energa-Obrót). Cena energii dla gospodarstw domowych w taryfie G11 to 495,16 zł netto za 1 MWh od 1 stycznia 2026 r. Łączny rachunek wzrośnie o ok. 3% rok do roku — bo o ile sama cena prądu spadła, to opłaty dystrybucyjne (utrzymanie sieci, modernizacje) wyraźnie podrożały. Te ostatnie nie wynikają bezpośrednio ani z ETS, ani z cen paliw kopalnych — to koszt nadrobienia zaległości w modernizacji sieci, niezależnej od pakietu klimatycznego.
„Plan B” Przydacza — co naprawdę pozostaje prezydentowi
Po decyzji Senatu wiceszef Kancelarii Prezydenta Marcin Przydacz zapowiedział „Plan B”, który mają koordynować ministrowie KPRP Paweł Szefernaker i Zbigniew Bogucki. Treść planu nie została ujawniona. Analiza konstytucyjna pokazuje jednak, że pole manewru prezydenta po odmowie Senatu jest ograniczone.
Po pierwsze, prezydent nie może samodzielnie zarządzić referendum. Konstytucja w art. 125 nie przewiduje takiej możliwości — wymaga zgody Senatu lub uchwały Sejmu. Sejm w obecnym składzie (większość PO–KO–Lewica–Polska 2050–PSL) nie poprze wniosku. Po drugie, prezydent może skierować do Sejmu inicjatywę ustawodawczą — np. ustawę ograniczającą zakres polskich zobowiązań w ramach Fit for 55. Większość sejmowa może ją jednak odrzucić w pierwszym czytaniu. Po trzecie, prezydent może wetować ustawy implementujące dyrektywy klimatyczne — ale wymaga to „wycelowania” weta w konkretną ustawę, a do odrzucenia weta Sejm potrzebuje 3/5 głosów, czego koalicja rządowa nie ma bez Konfederacji.
Po czwarte, pozostaje wniosek do Trybunału Konstytucyjnego — ale spór o legalność TK pod sędziami wybranymi przed 2015 r. utrudnia uzyskanie wiążących orzeczeń. Konstytucjonaliści cytowani przez Klub Jagielloński i OKO.press podkreślają, że żadna z tych ścieżek nie zastępuje funkcji referendum ogólnokrajowego — pozwala blokować pojedyncze ustawy, ale nie pyta obywateli wprost.
Co kosztowałoby to referendum
Państwowa Komisja Wyborcza w komunikacie cytowanym przez Money.pl podała, że „na rok 2026 w rezerwie celowej zaplanowano środki na organizację referendum ogólnokrajowego w łącznej kwocie 374 mln 900 tys. zł”. To kwota planistyczna — faktyczny koszt zależy od liczby obwodów, formy karty do głosowania i tego, czy referendum byłoby organizowane samodzielnie, czy razem z innymi wyborami. Referendum z 6 września 2015 r. (Bronisława Komorowskiego, m.in. ws. jednomandatowych okręgów wyborczych) kosztowało według różnych źródeł 71,5–90 mln zł — koszt rósł w zależności od metody liczenia. Referendum z 15 października 2023 r., organizowane razem z wyborami parlamentarnymi, było tańsze — koszt podzieliły dwie procedury. Samodzielne głosowanie 27 września 2026 r. byłoby zdecydowanie najdroższym scenariuszem.
Frekwencja w 2023 r. wyniosła ok. 40% — poniżej progu 50% wymaganego, by wynik referendum był wiążący. Także dlatego dyskusja o ewentualnym referendum klimatycznym 2026 jest spleciona z pytaniem, czy w ogóle ma sens wydawać 375 mln zł na głosowanie, którego wynik z dużym prawdopodobieństwem nie byłby wiążący.
Podsumowanie
Senat 20 maja 2026 r. odrzucił wniosek prezydenta Karola Nawrockiego o referendum klimatyczne — 62 głosami przeciw, 32 za, przy jednym wstrzymującym się i wymaganym progu 48 głosów. Bezpośrednim powodem odmowy była konstrukcja pytania, które krytycy — w tym senatorowie KO i Lewicy, marszałkini Senatu, prawnicy z Klubu Jagiellońskiego i prof. Marek Chmaj — nazwali „pytaniem z tezą”. Pytanie „Czy jest Pani/Pan za realizacją unijnej polityki klimatycznej, która doprowadziła do wzrostu kosztów…” przesądzało o przyczynach wzrostu cen, czyli o tym, co miało być właśnie przedmiotem rozstrzygnięcia.
Materialnie spór dotyczy realnych liczb. Z jednej strony — szacunek Banku Pekao SA, że Polska do 2030 r. musi wyłożyć ok. 527,5 mld euro na Fit for 55, a netto ok. 300 mld euro po odjęciu prognozowanych przychodów; do 2040 r. nakłady na transformację energetyki idą w 3,5 bln zł. Z drugiej — raport NIK, że w latach 2013–2023 Polska zarobiła na ETS blisko 94 mld zł, ale tylko 1,3% (1,2 mld zł) trafiło bezpośrednio na redukcję emisji; reszta zasiliła budżet, w tym tarcze osłonowe. URE w grudniu 2025 r. zatwierdziło na 2026 r. cenę energii dla gospodarstw domowych w wysokości 495,16 zł netto za MWh — łączny rachunek wzrośnie o 3%, głównie z powodu droższej dystrybucji, nie samego prądu.
Po odmowie Senatu prezydent nie ma drogi konstytucyjnej, by samodzielnie zarządzić to samo referendum. „Plan B” zapowiedziany przez Marcina Przydacza i koordynowany przez ministrów Pawła Szefernakera i Zbigniewa Boguckiego z Kancelarii Prezydenta nie został ujawniony — w praktyce sprowadza się do kombinacji inicjatyw ustawodawczych, wet wobec ustaw implementujących Fit for 55 i kampanii politycznej. Żadna z tych ścieżek nie zastępuje pytania zadanego obywatelom wprost. Tymczasem 374,9 mln zł na samodzielne referendum dalej leży w rezerwie celowej budżetu na 2026 r.
