Kluczowe ustalenia
- 15 października 2026 r. prezydent Karol Nawrocki zawetował trzy ustawy i podpisał osiem. Weto to odmowa podpisania ustawy — prezydent zamiast ją podpisać odsyła ją z powrotem do Sejmu. Wśród zawetowanych jest ustawa z 4 września 2026 r. o zmianie Kodeksu wyborczego (druk 2670), obok ustaw o reklamie politycznej i o wykonywaniu orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.
- Zawetowana ustawa zakładała, że liczbę posłów w każdym okręgu wyborczym (czyli na obszarze, z którego wybiera się posłów) ustalałaby co roku Państwowa Komisja Wyborcza w obwieszczeniu — PKW to urząd organizujący wybory, a obwieszczenie to jej urzędowe ogłoszenie. Robiłaby to na podstawie danych z Centralnego Rejestru Wyborców (państwowej bazy danych o wyborcach) według stanu na koniec III kwartału. Gdyby PKW takiego ogłoszenia nie wydała, zrobiłby to za nią Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów.
- PKW już 21 października 2022 r. pisała do marszałek Sejmu, że obecny podział na okręgi — zapisany w załącznikach do Kodeksu — „narusza przepisy Kodeksu wyborczego”. Według danych z tamtego wniosku w okręgu podwarszawskim na jednego posła przypadało blisko 93 tys. mieszkańców, a w elbląskim niespełna 73 tys. — przy krajowej normie 78 424 (tyle mieszkańców powinno „wychodzić" na jeden mandat, czyli na jedno miejsce posła w Sejmie).
- Ani Konstytucja, ani Kodeks wyborczy nie zawierają przepisu, który zakazywałby zmian prawa wyborczego rok przed wyborami. Trybunał Konstytucyjny — sąd oceniający, czy ustawy są zgodne z Konstytucją — w wyroku K 31/06 z 3 listopada 2006 r. uznał za „minimum minimorum" (czyli absolutne minimum) uchwalanie istotnych zmian co najmniej sześć miesięcy przed wyborami. Termin roczny pojawia się dopiero w zaleceniach Komisji Weneckiej.
- Nie jest jasne, kto zyskałby na poprawieniu podziału. W 2022 r. Onet pisał, że najwięcej mogłoby stracić PiS, a w październiku 2026 r. prof. Jarosław Flis przekonywał, że nie ma podstaw do twierdzeń, iż korekta uderzyłaby w konkretną partię.
- Żeby odrzucić weto, Sejm potrzebuje większości 3/5 głosów, czyli 276 przy pełnym składzie. Koalicja rządząca takiej większości nie ma — przy wecie do ustawy o statusie osoby najbliższej za jego odrzuceniem głosowało 232 posłów.
Źródło: portalsamorzadowy.pl
Kontekst i tło
Zacznijmy od zasady. Art. 96 ust. 2 Konstytucji mówi, że wybory do Sejmu są powszechne, równe, bezpośrednie i proporcjonalne i odbywają się w głosowaniu tajnym. Równość to nie tylko „każdy ma jeden głos". Ma też drugi, praktyczny wymiar: głos wyborcy w jednym okręgu powinien „ważyć" mniej więcej tyle samo, co w innym. Inaczej mówiąc — nie powinno być tak, że w jednym miejscu na jednego posła przypada znacznie więcej ludzi niż gdzie indziej, bo wtedy ich głosy liczą się mniej.
Kodeks wyborczy przekłada tę zasadę na konkret w art. 202: liczbę posłów w okręgach ustala się według jednej, wspólnej miary — liczby mieszkańców kraju podzielonej przez liczbę posłów. Art. 203 § 1 nakazuje PKW zgłaszać Sejmowi wnioski o zmiany, gdy zmienia się liczba mieszkańców. Ale o samej zmianie i tak decyduje Sejm, zmieniając załącznik nr 1 do Kodeksu.
Źródło: bankier.pl
📄 Korekta demograficzna okręgów — analiza (PDF, źródło: batory.org.pl)
Ostatni taki wniosek, który udało nam się potwierdzić w dokumentach PKW, przewodniczący Komisji Sylwester Marciniak wysłał 21 października 2022 r. do ówczesnej marszałek Sejmu Elżbiety Witek. PKW przyjęła wtedy, że kraj ma 36 075 160 mieszkańców, co przy 460 posłach dawało normę ok. 78,4 tys. mieszkańców na jeden mandat. Z wniosku wynikało, że mandat powinny zyskać okręgi: Wrocław, Kraków, Warszawa, Rzeszów, Gdańsk, Słupsk, Konin, Piła i Poznań (po jednym) oraz okręg podwarszawski (dwa). Stracić miały m.in. Legnica, Wałbrzych, Toruń, Lublin, Chełm, Łódź, Katowice, Kielce, Koszalin i Elbląg.
Najbardziej „niedoważony" był w 2022 r. tzw. obwarzanek warszawski (okręg wokół stolicy). Według wyliczeń przytaczanych przez TVN24 na jeden mandat przypadało tam niemal 93 tys. mieszkańców, a w okręgu elbląskim niespełna 73 tys.
Nowelizacja z druku 2670 — czyli zmiana już istniejącej ustawy — była projektem Senatu. Według TVN24 Senat przyjął ją bez poprawek 24 września 2026 r. i tego samego dnia przekazał prezydentowi. Ten miał 21 dni na decyzję — do 15 października. Najbliższe wybory do Sejmu mają się odbyć jesienią 2027 r., czyli mniej więcej rok po wecie.
Szczegółowa analiza
Co zmieniała zawetowana ustawa. Zacznijmy od tego, co by zostało bez zmian, a co by się zmieniło. Według uzasadnienia projektu załącznik nr 1 do Kodeksu po nowelizacji określałby już tylko podział na okręgi, ich numery, granice i siedziby okręgowych komisji wyborczych. Natomiast liczbę posłów w każdym okręgu na kolejny rok ustalałaby PKW — na podstawie nowych przepisów art. 202 § 2a–2c. Granice okręgów zostałyby więc nadal w ustawie; zmieniałby się tylko sposób, w jaki rozdziela się między nie mandaty. Zgodnie z tekstem ustawy przyjętym przez Sejm liczbę mieszkańców liczono by z danych Centralnego Rejestru Wyborców według stanu na koniec trzeciego kwartału roku, w którym ogłasza się obwieszczenie. Gdyby PKW tego nie zrobiła, decyzję podejmowałby NSA w składzie siedmiu sędziów. Ustawa rozstrzygała też sytuację graniczną: jeśli wybory zarządzono by na rok, dla którego nie ma jeszcze obwieszczenia, stosowano by liczbę posłów ogłoszoną na rok zarządzenia wyborów.
📄 Projekt ustawy o zmianie Kodeksu wyborczego z uzasadnieniem (PDF, źródło: orka.sejm.gov.pl)
Argumenty prezydenta. W nagraniu opublikowanym na platformie X Karol Nawrocki stwierdził, że „nie można wprowadzać głębokich zmian w administracji wyborczej bez przekonującej analizy ich skutków” ani zmieniać reguł gry na zaledwie rok przed wyborami parlamentarnymi. Zarzucił też, że zamiast jasno zapisać podział mandatów wprost w ustawie, wprowadzono mechanizm przesuwania ich między okręgami „w drodze urzędniczego obwieszczenia PKW” — czyli decyzją urzędu, a nie zapisem w samej ustawie. Powołał się na Sąd Najwyższy oraz Biuro Ekspertyz i Oceny Skutków Regulacji Kancelarii Sejmu, które — według jego relacji — wskazywały, że projektodawca „nie przedstawił żadnej analizy organizacyjnej”. Mówiąc o zmianach w pracy komisarzy wyborczych, ostrzegał przed opóźnieniami w rozpatrywaniu skarg i chaosem przy rejestracji komitetów wyborczych: „To otwiera pole do nadużyć i wyborczych fałszerstw”.
Odpowiedź byłego szefa PKW. Wojciech Hermeliński, były przewodniczący PKW, w rozmowie z „Wprost” przypomniał, że przepisy mówią o sześciu miesiącach przed wyborami, a nie o roku, oraz że trzeba trzymać się zasady równości głosów. W rozmowie z Onetem nazwał decyzję prezydenta „niezrozumiałą”. To stanowisko konsekwentne — już w 2020 r., w sporze o wybory korespondencyjne, Hermeliński mówił, że według orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego istotne zmiany w Kodeksie wyborczym można wprowadzać najpóźniej sześć miesięcy przed wyborami.
Skąd sześć miesięcy, a skąd rok. Polskie prawo nie ma przepisu, który wprost zakazywałby zmian prawa wyborczego na rok przed wyborami. Jak pisała „Rzeczpospolita”, półroczna „cisza legislacyjna” — czyli okres przed wyborami, w którym nie powinno się majstrować przy prawie wyborczym — nie wynika z ustawy, tylko z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Kluczowy jest wyrok z 3 listopada 2006 r. (K 31/06), ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 2006 r. nr 202, poz. 1493. Trybunał uznał w nim, że „minimum minimorum" jest uchwalanie istotnych zmian co najmniej sześć miesięcy przed wyborami — rozumianymi jako cały proces wyborczy, a nie tylko sam dzień głosowania.
Termin roczny pochodzi natomiast z Kodeksu dobrej praktyki w sprawach wyborczych Komisji Weneckiej — to zbiór zaleceń organu doradczego Rady Europy. Zaleca on, by podstawowych elementów prawa wyborczego — w tym systemu wyborczego, składu komisji wyborczych i granic okręgów — nie zmieniać później niż rok przed wyborami, chyba że są zapisane w konstytucji albo w akcie wyższej rangi. Ta sama Komisja w osobnym wyjaśnieniu (deklaracji interpretacyjnej) zastrzegła jednak, że zasada stabilności nie ma pierwszeństwa przed innymi zasadami Kodeksu dobrej praktyki — a jedną z nich jest właśnie równość prawa wyborczego. Argument prezydenta ma więc oparcie w standardzie międzynarodowym, ale nie w polskim przepisie. A czy przesunięcie mandatów i zmiany w administracji wyborczej w ogóle należą do „podstawowych elementów” w rozumieniu tego zalecenia — to już kwestia interpretacji.
Komu sprzyja obecny podział. Teza, że nieaktualny rozdział mandatów pomaga którejś konkretnej partii, nie jest jednoznacznie potwierdzona. Gdy PKW składała wniosek w 2022 r., Onet pisał, że najwięcej mogłoby na nim stracić PiS. Z kolei socjolog prof. Jarosław Flis w rozmowie z „Faktem” 5 października 2026 r. przekonywał, że nie ma podstaw do twierdzeń, iż korekta miałaby uderzyć w konkretne ugrupowanie.
Czy weto można odrzucić. Zgodnie z art. 122 ust. 5 Konstytucji Sejm może uchwalić ustawę ponownie, mimo weta — ale potrzebuje do tego większości 3/5 głosów, przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Przy pełnym składzie to 276 głosów. Koalicja rządząca (KO, PSL, Polska 2050, Lewica) takiej większości nie ma. Przy wecie do ustawy o statusie osoby najbliższej za odrzuceniem głosowało 232 posłów — przy 431 głosujących zabrakło 27 głosów. Podobnie skończyła się próba odrzucenia weta do ustawy o kryptoaktywach: za było 241 posłów, a potrzeba było 266.
Co pozostaje otwarte
- Aktualne wyliczenia. Media przytaczają nowsze przeliczenia PKW, oparte na danych z 2025 i 2026 r., ale podają rozbieżne liczby. Najnowszym dokumentem PKW z pełnym zestawieniem okręgów, do którego dotarliśmy, jest wniosek z października 2022 r.
- Dalsze kroki koalicji. Nie wiadomo, czy większość sejmowa spróbuje odrzucić weto, czy przygotuje węższy projekt — ograniczony tylko do poprawienia liczby mandatów — ani czy zdąży przed wyborami 2027 r.
- Granica „istotnej zmiany”. Spór o to, czy korekta rozdziału mandatów jest zmianą „podstawowego elementu” prawa wyborczego w rozumieniu Komisji Weneckiej, nie został rozstrzygnięty w polskim orzecznictwie.
Podsumowanie
Prezydent zawetował ustawę, według której PKW co roku na nowo liczyłaby, ilu posłów wybiera każdy okręg. Bez tej zmiany podział mandatów nadal zależy od Sejmu, który musiałby sam zmienić załącznik do Kodeksu wyborczego. PKW już w 2022 r. oceniła, że obecny podział narusza Kodeks — w niektórych okręgach na jednego posła przypada wyraźnie więcej mieszkańców niż w innych. Polskie prawo nie zabrania zmian rok przed wyborami: Trybunał Konstytucyjny mówił o minimum sześciu miesiącach, a roczny termin pochodzi z zaleceń Komisji Weneckiej. Koalicja nie ma większości 3/5 potrzebnej do odrzucenia weta.
